檢驗檢疫職能轉(zhuǎn)變的方向和趨勢
檢驗檢疫制度自19世紀中葉從西方傳入中國以來，經(jīng)過150多年的發(fā)展，檢驗檢疫部門已經(jīng)逐漸發(fā)展成為法制化、科學(xué)化的涉外行政執(zhí)法及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，為保障國民經(jīng)濟快速健康發(fā)展，維護人民生命和動植物健康安全，保護生態(tài)環(huán)境和對外貿(mào)易各方合法權(quán)益作出了重要貢獻。自從我國加入WTO以后，國外產(chǎn)品的傾銷給我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了巨大壓力。尤其是外來有害生物、有毒有害物質(zhì)以及傳染病的傳入風險不斷增大，對我國人民生命健康、環(huán)境和生物資源保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全也構(gòu)成了巨大威脅。
法律法規(guī)賦予檢驗檢疫部門三大方面的職能始終不會動搖：一是通過合格評定程序?qū)M出口重要敏感商品進行檢驗、鑒定和監(jiān)督管理，保證進出口商品符合質(zhì)量(標準)要求的職能;二是對出入境動植物及其產(chǎn)品，包括其運輸工具、包裝材料的檢疫和監(jiān)督管理，防止危害動植物的病菌、害蟲、雜草種子及其他有害生物由國外傳入或由國內(nèi)傳出的職能;三是對出入境人員、交通工具、運輸設(shè)備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包和快件等物品實施國境衛(wèi)生檢疫和口岸衛(wèi)生監(jiān)督，防止檢疫傳染病由國外傳入或者由國內(nèi)傳出的職能。
從當前歐美發(fā)達國家和地區(qū)來看，盡管各個國家強調(diào)的重點不盡一致，但是作為政府或政府相關(guān)部門，上述三大職能均存在。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步，盡管出入境衛(wèi)生檢疫、動植物及其產(chǎn)品檢驗檢疫和口岸公共衛(wèi)生的把關(guān)，進出口食品等涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保的重要敏感商品的檢驗職能仍然是重點，但是檢驗檢疫職能也肯定會轉(zhuǎn)變，而且轉(zhuǎn)變的方向和趨勢是一樣的，總的發(fā)展方向和發(fā)展趨勢是“重檢疫、輕檢驗”，“重進口、輕出口”。《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》和《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的實施、通報、咨詢和協(xié)調(diào)職能也不會削弱。而且相關(guān)法律、法規(guī)都作了明確規(guī)定，即使將來要修改，上述職能也不可能削弱或取消。因此，檢驗檢疫的職能只會加強，不會減弱。
具體的檢驗檢疫以及監(jiān)管方式肯定要改革。我們可以借鑒歐美發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，但是絕不能照搬照抄，因為國情不同，特別是市場經(jīng)濟發(fā)育程度不同。在推動法檢制度改革過程中，我們確實有必要借鑒歐美發(fā)達國家和地區(qū)好的做法，把工作重心逐步從事前檢驗放到事中、事后監(jiān)管。但是，這些國家的NGO(非政府組織)很發(fā)達，比如美國的UL(保險商實驗室)、ETL(電氣測試實驗室)和有關(guān)行業(yè)協(xié)會，對推動企業(yè)商品質(zhì)量的提高，起到了很關(guān)鍵的作用，而中國目前還沒有這樣的權(quán)威機構(gòu)，我國的認證認可、檢驗檢測服務(wù)業(yè)存在著小、弱、散的現(xiàn)象。因此，我們的改革必須是一個循序漸進的過程，管檢分離也是一樣。另外，我國具體檢驗檢疫以及監(jiān)管方式的改革，要有自己的“路徑依賴”，必須從本國實際出發(fā)。自2003年以來應(yīng)對SARS(非典)、禽流感、甲型H1N1流感，食品安全與產(chǎn)品質(zhì)量突發(fā)事件上，檢驗檢疫部門發(fā)揮了非常有效的作用，歐美發(fā)達國家和地區(qū)的同行也是充分肯定的。
以新的視角審視檢驗檢疫職能的轉(zhuǎn)變
首先，檢驗檢疫部門在國家質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中必須發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。從歐美發(fā)達國家和地區(qū)及新興工業(yè)化國家的歷史經(jīng)驗來看，當經(jīng)濟發(fā)展到一定時期，政府往往把質(zhì)量振興上升為國家戰(zhàn)略。比如，德國在上世紀50年代推行了以質(zhì)量推動品牌建設(shè)、以品牌助推產(chǎn)品出口的質(zhì)量政策，美國出臺了《質(zhì)量振興法案》。我國在2012年也發(fā)布了《質(zhì)量發(fā)展綱要(2011-2020年)》。
目前，我國出口商品質(zhì)量不容樂觀，出口商品國際競爭力不強，因質(zhì)量問題和技術(shù)性貿(mào)易措施帶來的損失比較嚴重。2013年全國出口工業(yè)品遭退運41140批，合24.26億美元。我國出口商品已經(jīng)連續(xù)多年占據(jù)歐盟、美國通報召回問題數(shù)量的首位。我國出口到非洲、中東協(xié)議國家商品質(zhì)量問題也比較突出，假冒偽劣商品時有發(fā)生。因此，檢驗檢疫職能作用發(fā)揮還有非常廣闊的空間，在國家質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中必須發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。
其次，檢驗檢疫部門在維護國家非傳統(tǒng)安全方面必須發(fā)揮特定的職能作用。我國在《國家中長期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》中，已經(jīng)將檢驗檢疫由以前從屬的國際貿(mào)易領(lǐng)域改為公共安全領(lǐng)域，將檢驗檢疫作為治理非傳統(tǒng)安全問題的重要力量之一。可見，檢驗檢疫必須準確把握這個戰(zhàn)略定位，只有在非傳統(tǒng)安全治理領(lǐng)域有效發(fā)揮作用，才能切實履行好這個職責定位。非傳統(tǒng)安全威脅是指除軍事、政治和外交沖突以外的對主權(quán)國家及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成的風險與危害，是一種非軍事武力的、跨越國界的、帶來普遍威脅的、往往沒有明確威脅者且需要多國共同應(yīng)對的新型威脅。當前，非傳統(tǒng)安全問題主要包括：經(jīng)濟安全、金融安全、生態(tài)環(huán)境安全、信息安全、資源能源安全、恐怖主義、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、食品安全、海盜等。商品檢驗、動植物檢疫和衛(wèi)生檢疫，其中涉及防止各種傳染病傳入傳出，防止有害生物入侵，保證進出口食品安全，防止有毒有害物質(zhì)進入境內(nèi)，做好消殺滅和口岸衛(wèi)生工作，應(yīng)對各種突發(fā)性事件等，這些內(nèi)容與非傳統(tǒng)安全的維護與能力建設(shè)緊密相連。因此，檢驗檢疫部門在生命健康安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全和質(zhì)量安全方面具有其他部門不可替代的職能職責，必須發(fā)揮特定的職能作用。
檢驗檢疫職能轉(zhuǎn)變的方法和步驟
首先，探討檢驗檢疫職能的轉(zhuǎn)變和具體檢驗檢疫以及監(jiān)管方式，必須放到行政法的框架內(nèi)。目前，我國雖然沒有頒布完整的行政法，但是行政實體法、行政程序法和行政救濟法日臻完善。要對檢驗檢疫的執(zhí)法依據(jù)，包括相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制標準和國家質(zhì)檢總局有關(guān)公告進行梳理，按照上述檢驗檢疫職能轉(zhuǎn)變的方向和趨勢進行修改;對目前有關(guān)檢驗檢疫的行政許可項目進行梳理。
其次，做到“法無授權(quán)不可為”。現(xiàn)在，全國檢驗檢疫系統(tǒng)先行先試的做法比比皆是，筆者實在不敢茍同。全國口岸具體檢驗檢疫工作執(zhí)法尺度不盡統(tǒng)一，寬嚴不等，企業(yè)和社會公眾均有詬病。在目前改革的關(guān)鍵階段，應(yīng)該指定某個直屬檢驗檢疫局的某個分支機構(gòu)先行先試，試點成功后，及時總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，具體做法必須以部門規(guī)章的形式固定下來，體現(xiàn)行政執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性。
第三，必須及時改革現(xiàn)行檢驗檢疫和檢測機構(gòu)設(shè)置布局。在檢驗檢疫職能轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)該考慮機構(gòu)的重新設(shè)置和布局。隨著管檢的逐步分離和檢驗檢測機構(gòu)的整合重組，除了在法定的檢驗檢疫過程中提供技術(shù)支撐的國家政府實驗室外，其他實驗室應(yīng)該逐步剝離出去，但是對其認證認可的管理職能應(yīng)該要強化。國家政府實驗室的規(guī)劃和建設(shè)必須全國一盤棋，避免重復(fù)建設(shè)。
第四，檢驗檢疫部門要圍繞“安全”、“便利”這兩個關(guān)鍵詞，采用風險評估、信用評級的方式，來開展具體的檢驗檢疫工作。目前傳統(tǒng)國際貿(mào)易方式和物流業(yè)態(tài)的改變，比如跨境電子商務(wù)在2013年業(yè)務(wù)額已經(jīng)突破3.1萬億元，國際郵包和快件也迅速發(fā)展，檢驗檢疫部門必須從原來的“管企業(yè)”、“管產(chǎn)品”轉(zhuǎn)變到“管行業(yè)”、“管風險”、“管信用”上，與其他口岸查驗部門一起，做到“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”，在確保國門安全的基礎(chǔ)上，盡最大努力實現(xiàn)貿(mào)易便利化，真正做到“三個一”，即：“一次申報、一次查驗、一次放行”。
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